Гонтарь Ю. А.

Уважаемые коллеги! В докладе Председателя Совета Федерации Сергея Михайловича Миронова о состоянии российского законодательства большое внимание уделено федеративной реформе. Это направление определено приоритетным в укреплении российской государственности. Как председатель Комиссии Совета законодателей по мониторингу законодательства и правоприменительной практики хочу остановиться лишь на некоторых, болевых точках этой реформы. Комиссией Совета законодателей и Ставропольским центром мониторинга права при краевой Думе осуществляется анализ федеральных законов N 95-ФЗ и N 122-ФЗ с точки зрения разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в Южном федеральном округе. По кругу предложенных вопросов ответы дали руководители законодательных органов. Полученные результаты отражают позицию регионов по этой исключительно важной проблеме и, надеюсь, будут интересны Совету Федерации. На наш взгляд, значительно ограничена региональная компетенция в сфере совместного ведения. В исчерпывающий перечень полномочий, закрепленный за субъектами Российской Федерации, не вошли, например, защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. При таком подходе мы должны, к примеру, упразднить институт Уполномоченного по правам человека, который уже три года эффективно функционирует в Ставропольском крае. Мы должны отказаться от рассмотрения жалоб и заявлений граждан о нарушении их прав. И отправлять всех к господину Лукину! В противном же случае следует выстроить вертикаль, но тогда уже федерального института. В сложившейся ситуации, когда Российское государство находится перед лицом постоянной угрозы терроризма, а Президент страны ставит задачу объединения усилий всех уровней и ветвей власти в борьбе с этим злом, федеральные структуры не смогут в одиночку, без регионов, и в том числе без местных властей, решить проблему общественной безопасности. Регионы всегда занимались этой проблемой. Но сейчас получается, что эта первостепенная задача их как бы и не касается. А для Южного федерального округа цена этих полномочий (их наличие или отсутствие) исключительно высока. Комиссия Совета Федерации по Беслану, ее председатель - Александр Порфирьевич Торшин, убежден, подтвердят, что бороться с терроризмом придется всеми имеющимися силами и средствами, включая сельского участкового инспектора. При этом требуется верно распределить силы и ответственность, а не исключать регионы и население, как будто всё уже в прошлом. Не менее острыми являются вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами. Однако регионы исключены из числа участников лесных и водных правоотношений, сведена к минимуму их компетенция в сфере недропользования. Даже Комитет по природным ресурсам и природопользованию самой Государственной Думы дает заключение, что такая реформа противоречит Конституции, приводит к чрезмерной централизации управления и потере стимулов эффективного территориального развития регионов. Суперцентрализация полномочий нарушает разумный баланс федеральной и региональных властей и, на наш взгляд, не соответствует решению задач более эффективного государственного управления в этих сферах. Несмотря на неоднократные призывы Совета Федерации и Совета законодателей разработка правовой базы федеративной реформы осуществлялась без предварительного мониторинга социальных ожиданий. Говоря попросту, формально у регионов спросили их мнение, направив законопроект для обсуждения. Но вот полученные отзывы и предложения, отражающие местные особенности и региональные условия, фактически были проигнорированы. Хотя всем нам хорошо известно, что с виду привлекательные теоретические конструкции, не основанные на реалиях регионов, не учитывающие их специфику и неоднородность, нередко приводят к печальным социальным последствиям. Федеральный закон N 122-ФЗ является ярким тому подтверждением. Буквально на ровном месте, когда регионы только-только почувствовали вкус стабилизации, просчеты, допущенные авторами теоретических конструкций, буквально раскололи общество, впервые за несколько лет и привели к взрыву возмущения. В итоге верная по сути идея монетизации льгот серьезно подорвала доверие к властям всех уровней. На этом фоне есть все основания говорить о возникновении тревожной тенденции в законодательной деятельности, когда мнение территорий выступает в большей степени как раздражитель, а не как позиция единомышленников-государственников. Подтверждением сказанному служат результаты проведенного Ставропольским центром мониторинга законодательства опроса руководителей законодательных органов субъектов Южного федерального округа. Из двенадцати руководителей законодательных органов восемь считают, что объем закрепленных за ними полномочий неоправданно сужен. При этом ВСЕ двенадцать высказались против исключения субъектов Российской Федерации из отношений недропользования, лесных и водных правоотношений. Не сомневаюсь, что такой же результат мы получили бы и от других субъектов Российской Федерации. Подтверждением служит обращение Государственной Думы Ярославской области в Федеральное Собрание по поводу неправомерного упразднения региональной компетенции по многим вопросам охраны природы и экологической безопасности. Это обращение поддержали более 60 регионов. Какие еще нужны доводы, чтобы голос регионов был наконец услышан? В ходе нашего мониторинга высказались против исключения из компетенции регионов общественной безопасности - десять, а защиты прав и свобод человека - девять руководителей. Все руководители законодательных органов ЮФО убеждены в том, что полностью разграничить полномочия между федеральным центром и регионами невозможно. Всегда останутся общие дела, которые необходимо решать вместе, общими усилиями. Десять из двенадцати регионов считают, что произошел пересмотр Конституции, закрепившей предметы совместного ведения. Интересно мнение регионов и по поводу социальных льгот. Все двенадцать руководителей законодательных органов уверены, что своих средств на выплату компенсаций по новым полномочиям, которые закрепили за ними, не хватит. Ставропольский край, например, вынужден идти на секвестр бюджета. Всего лишь через полтора месяца после его принятия. При этом приходится урезать финансирование по другим не менее важным социальным вопросам. Девять из двенадцати опрошенных считают, что проводить социальную реформу одновременно с федеративной реформой и реформой местного самоуправления нецелесообразно. Сначала необходимо было реформировать федеративные отношения и местное самоуправление. Чтобы было кому заниматься социальной реформой. А затем - приступать к перестройке социальной сферы. Мы-то с Вами хорошо знаем, что в ситуации самореформирования никто по-настоящему не работает. Так оно, к сожалению, и произошло. Уважаемые коллеги! Хочу затронуть еще одну проблему федерального законодательства. Вертикально-интегрированные структуры с головными организациями в Москве, Санкт-Петербурге и других городах вовлекают в свой состав региональные предприятия. И тем самым уводят огромные суммы налогов в бюджеты других субъектов. Приведу один пример. За бюджетом Ставропольского края для исполнения его расходных обязательств закреплено 100% налога на прибыль. При этом нефтеперерабатывающее предприятие "Роснефть-Ставропольнефтегаз" продает нефть головной организации "Роснефть" не по рыночной, а по внутрикорпоративной цене - по 1000 рублей за тонну. Роснефть перепродает ее по 2500 рублей. Возникает вопрос, а где же остается налог на прибыль с разницы в ценах. Известно где - он уводится из нашего бюджета в процветающие бюджеты других регионов. Налицо новое явление в межсубъектных экономических отношениях - паразитизм одних регионов за счет социально и экономически необоснованного присвоения незаработанных ими средств, что лишь усиливает асимметрию экономического развития регионов. Вот по такой простенькой и всем давно известной схеме, которую невозможно учесть при закреплении доходных источников, происходит перераспределение мощнейших денежных потоков. Восполнить такие налоговые потери региональными механизмами и возможностями практически нереально. В результате налоговый потенциал края несет значительные потери. Только за последние два года мы потеряли более 1,5 млрд. рублей. Этот узаконенный статьями 20 и 40 Налогового кодекса грабеж распространен во всех регионах нашей страны. Не понимаю, как вмещается столько перетекших региональных денег в Москве, где они в силу эксклюзивного экономического и политического статуса столицы получают прописку. Значительные потери несут бюджеты наших соседей по ЮФО вследствие вхождения в холдинговые структуры расположенных на их территориях предприятий. К примеру, в Волгоградской области - по производству пива и алюминия; в Ростовской области - ОАО "Ростсельмаш" и ОАО "Красный котельщик", в Республике Дагестан - ОАО "Дагнефть". В Астраханской области поступления платежей в областной бюджет сократились более чем на 900 млн. рублей за счет ликвидации ООО "Лукойл - Астраханьморнефть" и ООО "Лукойл-Астраханьнефтепродукт" и присоединения их другим юридическим лицам. Все понимают пагубность этого явления для регионов. И ничего не делают. Правительство России еще в 2001 году внесло законопроект, предусматривающий изменение Налогового кодекса по этим вопросам. Однако он лег в Думе, не пройдя даже процедуры первого чтения. А как только регионы при поддержке Совета Федерации вплотную занялись этим вопросом, Правительство несколько месяцев назад отозвало свой законопроект. Видимо большие силы были брошены, чтобы заблокировать нужный закон. Уважаемые коллеги! В своем докладе Сергей Михайлович Миронов, сделал абсолютно верный вывод: российское законодательство нуждается в серьезном совершенствовании. В нынешнем виде оно зачастую неадекватно вызовам времени и реалиям жизни. Сегодня на высшем государственном уровне осознана необходимость коренных изменений во всей системе законотворчества. И чем быстрее мы перейдем к реальным шагам по созданию эффективной системы российского законодательства, основанной на мониторинге социальных ожиданий, на реальном согласовании интересов центра и регионов, тем эффективнее будет продвигаться вперед наше государство.