Председатель Государственной Думы Ставропольского края Юрий Гонтарь решительно против слова "эксперимент": попробовали - не получилось, попробуем что-нибудь другое. В регионе реально на год раньше, чем вся страна, стали жить по новому Закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Проведенный Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления в Кисловодске семинар-совещание поставил целью изучить трудности, возникающие у первопроходцев, и определить, какие поправки необходимо еще внести в базовый федеральный закон.
Учиться на Майдане
Семинар проходил в три этапа. Сначала, разбившись на группы, участники разъехались по муниципальным образованиям разных типов. На следующий день прошли "круглые столы". Подвело итог пленарное совещание.
Глава Предгорного района Александр Майдан встречал гостей хлебом-солью. В районе, одном из ведущих на Ставрополье, - 15 муниципальных образований, 106 тысяч населения, 106 же тысяч гектаров пашни. Здесь есть на что посмотреть, чему поучиться. Ухоженные улицы райцентра - станицы Ессентукская, прекрасный Дом детского творчества, строящийся храм и монумент к 60-летию Победы... Рядовым станичникам и невдомек, что у них полным ходом идет реорганизация местной власти, потому что с самого начала было решено пройти все "узкие" места максимально спокойно, не напрягая население. "Надеемся, что с реформой жизнь людей улучшится," - заверил глава района. Пока же месяцы жизни по-новому хотя и не поубавили оптимизма, но обнажили немало проблем.
Во-первых, ЖКХ. Исторически сложилось, что водоканал, как и теплоэнергосеть, работали в едином предприятии на районном уровне, и работали эффективно. Сейчас районным главам кажется, что передать объекты сельским поселениям - значит разрушить отлаженную систему. Малопонятны новые земельные отношения. После "нарезки" территорий сельских поселений получилось, что муниципальные образования районного уровня остались без земли. Откуда им формировать свою налоговую базу? Налоги идут с территорий, а территорий-то и нет. То же и с финансированием - глава района привык собирать средства "в кулак", чтобы последовательно решать один-два крупных вопроса. Теперь средства дробятся по сельским поселениям. Бюджеты стали больше похожи на ведомости по зарплатам. Большинство районов, бывших традиционными бюджетными "донорами", перешли в разряд дотационных, пропал стимул к зарабатыванию средств, к увеличению налоговых поступлений. "Сейчас мы деньги получаем, а раньше - зарабатывали, - посетовала председатель Георгиевского совета депутатов Людмила Козина. - Бюджет нашего промышленного города краевого значения с 2004 года стал глубоко несамодостаточным".
И совсем неожиданными прозвучали призывы выступающих районных руководителей к выстраиванию жесткой вертикали власти. Реформа, как им кажется, подорвала их авторитет, дав толчок "параду суверенитетов" на уровне поселений. Вызывает районный глава сельского, а тот в ответ: не приеду, своих дел невпроворот.
Парадоксы эксперимента
- Почему все хотят кем-то править, вместо того чтобы эффективно управлять? - обратился к районным главам председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Владимир Мокрый. - Вы согласны: новый закон нужен и тут же призываете установить несовместимую с ним вертикаль. Советская власть закончилась, изменились экономические отношения в стране. Должны измениться и общественные. Никто уже не будет принимать решения за человека, поэтому и создаются институты гражданского общества, важнейший из которых - местное самоуправление. Но и в унитарном обществе при сходных полномочиях существовали проблемы финансовой обеспеченности. Для того депутаты и приехали в край, чтобы посмотреть, как работает новый закон, и, изучив набитые первопроходцами шишки, сделать так, чтобы их избежали другие регионы.
- Пока мы не войдем в эту воду, не научимся плавать, - пояснил директор Департамента межбюджетных отношений Минфина РФ Антон Силуанов. - Сегодня мы видим, что дотационность муниципалитетов возросла, но по мере перехода на новые межбюджетные отношения мы этот негативный рост преодолеем. Соотношение 50 на 50 в формировании бюджетов федерального центра и региона осталось неизменным. Регионы имеют возможность передавать необходимые средства муниципалитетам.
- Командовать легче и привычнее, чем управлять, но реформа идет не для облегчения задач местной власти, а для улучшения жизни населения, - констатировала министр финансов Ставропольского края Татьяна Погорелова. - Тревожная на первый взгляд картина не так страшна: если бы у нас уже действовали финансовые отношения, предусмотренные законом с 2006 года, объемы государственной помощи муниципальным образованиям сократились бы в два раза. При том, что объем переданных им государственных полномочий уже увеличился в четыре раза. И процесс делегирования полномочий будет продолжаться.
Учимся плавать, но пока без воды
Тема спущенного на воду корабля и обучения плаванию звучала во многих выступлениях. Но также часто выступающие сетовали, что воду-то пока и не напустили. Соответствующие новому закону нормы налогово-бюджетного законодательства вступят в силу лишь с 2006 года. Отсюда и многие неувязки в правоприменении.
- Нам не удалось заложить в муниципальные бюджеты этого года соответствующие субвенции и дотации, - признал председатель комитета по бюджету, экономической политике, налогам, собственности и инвестициям краевой Думы Алексей Яшкунов. - Две проблемы оказались столбовыми - как подтянуть малообеспеченные поселения и не ударить по рукам тем, кто умеет зарабатывать. Созданный фонд финансовой поддержки истратил на выравнивание 2,2 млрд рублей - 10 процентов краевого бюджета. Разрыв между самыми богатыми и беднейшими поселениями удалось снизить с 57 до 15 раз. Но при таком подходе малообеспеченные муниципалитеты вообще теряют заинтересованность в развитии, а хорошо обеспеченные - смысл развиваться. Чтобы не закреплять иждивенческие настроения, бюджеты 2006 года необходимо формировать по другим критериям.
Больше налогов хороших и разных
Первопроходцы всегда сталкиваются с трудностями. На Ставрополье переход к жизни по новому закону был сравнительно мягким. Как рассказал губернатор края Александр Черногоров, поселенческая модель действовала здесь уже восемь лет - имеющиеся в крае наработки были использованы в работе над новым федеральным законом. Государственная Дума, поддержав инициативу края стать пилотной площадкой, оказывает ей постоянную поддержку. Руководство края работает в тесном контакте с комитетами по вопросам местного самоуправления и по бюджету и налогам. Опыт, накопленный здесь, будет неоценим для других регионов, например при решении спорных вопросов по границам и полномочиям муниципальных образований. На примере Ставрополья видно, что необходимо снижать уровень дотационности муниципалитетов. Финансисты края предлагают решение: дать право региональным властям заключать договоры на замену дотаций любыми федеральными или региональными налогами, выбранными муниципалитетами. Тогда местные власти, заинтересованные в увеличении объема получаемых средств, станут работать с налогоплательщиками, и это будет выгодно для всех уровней бюджета.
- Мы приехали в край посмотреть, как работает закон, что тормозит его реализацию, - заверила участников семинара заместитель председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам Надежда Максимова. - И еще раз убедились, как важно, чтобы законодательство действовало в едином русле, а законы принимались только при условии подготовки подзаконных актов - механизмов их действия.
Закон о местном самоуправлении не удалось принять единым пакетом с изменениями в налогово-бюджетное законодательство. Поправки вносились и будут вноситься по мере развития ситуации. К сентябрю во всех субъектах должна быть готова нормативно-правовая база по межбюджетному регулированию, а во многих регионах к этой работе еще не приступали. Региональные законодатели ждут, когда центр определится с правилами игры, закрепив их в обновленном Налоговом кодексе. Не будет отработана финансовая составляющая - реформа обречена.
Какой закон мы запускаем
Выступления идеолога реформы местного самоуправления, ныне - полномочного представителя Президента в Южном федеральном округе Дмитрия Козака ждали с напряженным вниманием.
- О судьбе муниципальной реформы идет много разговоров, - подчеркнул Дмитрий Николаевич. - Больших начальников так и подмывает выстроить вертикаль, им кажется, так управлять лучше. Но с точки зрения страны и ее простых жителей, лучше разбудить социальную активность граждан - без этого не может быть речи о развитии страны. Последние годы дискредитировали местную власть - люди не считают ее за власть и по всем вопросам жизнеобеспечения обращаются чуть ли не к Президенту. Чтобы поднять ее дееспособность, нужно реалистично отрегулировать полномочия. Чего только не было закреплено за местным самоуправлением, например комплексное социально-экономическое развитие территории. Хотя ясно, что все рычаги этого развития являются сегодня федеральными. Местная власть отвечала за школьное, дошкольное, профессиональное образование, а были ли у нее необходимые ресурсы? Разрыв между декларируемыми обязательствами и реалиями порождает эффект обманутых ожиданий.
Тем, кто предлагает вертикаль, не нравится, что из полномочий местного самоуправления исключили вопросы социальной защиты. Это сделано, чтобы на всей территории страны действовали единые социальные стандарты.
Необходимо расширить собственную финансовую основу регионов и местного самоуправления, уменьшить подачки, которые в ручном режиме трудно распределить справедливо и прозрачно, - подчеркнул Дмитрий Козак. - Подоходный налог во всем мире собирается там, где живут люди - по месту жительства. Иначе муниципалитеты никак не заинтересованы в укреплении доходной налоговой базы территории.
До 2006 года предстоит попытаться решить вопросы укрепления финансовых основ местного самоуправления и перестать демонизировать местную власть как корову, которую нельзя контролировать. Она должна иметь большую заинтересованность в развитии и чувствовать ответственность за расходование средств. В стране сложилась ситуация, когда одни муниципалитеты решают вопросы развития за счет собственных ресурсов, другие - за их счет, причем те и другие имеют одинаковые права. Чем отличается подлинная система местного самоуправления от бюрократической? В первом случае власть накапливает потенциал через развитие социальной активности граждан, во втором - тянет руку за подачкой из госбюджета.
Поэтому нужны механизмы повышения ответственности за качество оказываемых властью услуг. Следует закрепить законодательно перечень показателей качества жизни населения, чтобы сверять эти показатели при утверждении бюджета и при отчете о его исполнении. И если политическая ответственность не срабатывает, должна сработать ответственность перед государством, вплоть до отстранения от руководства муниципалитетом.
Откровенный разговор в Ставрополье наглядно обнажил недоработки в федеральном законе. Пока еще есть время исправить ситуацию. И еще один важный урок совещания: откладывать реформу нельзя - пройдет еще хоть три года, проблемы будут теми же. Стране жизненно необходимы четкие правила взаимоотношений между уровнями власти, в том числе и бюджетные. Исходя из этого понимания, выступающие не утаивали просчетов и недостатков в ходе реализации закона. Трудные вопросы, с которыми другим регионам еще предстоит столкнуться, будут обобщены и, как заверили депутаты Государственной Думы, предельно конкретно и остро поставлены перед правительством.
Юлия ЗАХВАТОВА, Ставропольский край
