Гонтарь Ю. А.

13 апреля в Москве, в Большом Кремлевском дворце состоялось заседание Совета законодателей России, объединяющего руководителей парламентов российских регионов. В заседании принял участие Президент страны Владимир Путин. С основным докладом выступил председательствовавший на заседании руководитель верхней палаты российского парламента Сергей Миронов. В обсуждении этой важной темы принял участие председатель Государственной Думы Ставропольского края Юрий Гонтарь. Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемые участники совета законодателей! 1 января 2005 года, досрочно, то есть на один год раньше, чем это предписано 131-м законом, на Ставрополье муниципальная реформа начала практически реализовываться. Возможность опережающего начала реформы в тех субъектах, которые обеспечили ее законодательно и организационно, была предоставлена соответствующей поправкой, внесенной в 131-й закон 28 декабря 2004 года. И этот шаг был абсолютно верным, поскольку регионы получили возможность приступить к реформе, исходя из своей готовности. Что же послужило поводом для выбора, прежде всего для самих себя, опережающих действий - этого более сложного варианта и во временном плане, и с точки зрения новизны? Два основных момента. Первый, в большей степени - это исчерпавшая ресурс эффективности муниципальная власть, отсутствие механизмов для реализации задач территориального развития, особенно в сельских поселениях. Эта власть, изначально дискредитированная отсутствием должных экономических и финансовых основ, нуждалась в незамедлительном изменении: и по сути, и по форме, и по содержанию. 131-й же закон не косметически, а кардинально менял ее конструкцию, предоставив по сути все те механизмы, которые мы все ждали не один год. Если добавить к этому мягко говоря нестыковки между государственной властью в районах и местным самоуправлением из-за нечеткости, размытости их полномочий и их финансовой необеспеченности, то все это предопределило решение - не выжидать, а идти на реформу. Второй момент - это объективно сложившиеся выгодные условия, обусловленные действующей с 1996 года, у нас в крае, модели местного самоуправления на поселенческом уровне. Для проведения муниципальной реформы в Ставропольском крае требовалось вместо государственной власти на районном уровне создать принципиально иную власть - муниципальную. И этот, второй районный уровень местного самоуправления, в крае был создан. Таким образом, в Ставропольском крае действуют 26 новых муниципальных районов, а также 9 городских округов, 14 городских и 281 сельское поселение. Всего 330 муниципальных образований. Для этого потребовалось значительное законодательное обеспечение, которым мы начали заниматься еще с 2003 года. А весь 2004 год мы, по сути, посвятили решению именно этой задачи. На временные рамки я хотел бы обратить особое Ваше внимание. Был принят пакет из семидесяти двух законов. На этой правовой основе провели формирование советов новых муниципальных районов. Причем, мы не пошли на прямые выборы, а сформировали районные советы путем делегирования выборного главы и двух депутатов от каждого поселения, входящего в район. То есть - воспользовались одним из вариантов, предоставленных 131-м законом, по которому две трети муниципальных образований, входящих в район, высказались именно за вариант делегирования. Далее, из состава районных советов были избраны главы муниципальных районов. А главы районных администраций, в свою очередь, были назначены районными советами по контракту и на конкурсной основе. Каковы же плюсы и минусы этого варианта? Плюсы для нас были очевидны. Во-первых, к проведению муниципальной реформы привлекались не новички, а опытные люди (два депутата и глава села), которые знают и понимают проблемы конкретного муниципального образования и района в целом. Во-вторых, значительно сэкономлено время. У нас оно было главным дефицитом. И, наконец, удалось избежать издержек масштабной выборной компании. Каковы же минусы нашего варианта? Дело в том, что имелось и иное толкование 35 и 85 статей 131 закона. Считалось, что представительные органы муниципальных районов первого созыва должны формироваться только путем прямых выборов. В дискуссию оказались вовлечены федеральные и региональные законодатели, Центризбирком. Нам пришлось пройти все судебные инстанции, отстаивая свою позицию, вплоть до Верховного Суда, который подтвердил нашу правоту. Считаем, что во избежание подобных ситуаций в других субъектах Федерации более четкая и однозначная формулировка 35 и 85 статей 131 закона просто необходима. С учетом решения Верховного Суда по Ставропольскому краю. И сейчас, реализуя в крае реформу в реальном времени немногим более трех месяцев, можно твердо говорить о неоспоримых плюсах новой модели местного уровня власти, на котором всегда были и продолжают оставаться сконцентрированными основные общероссийские проблемы. Такой вывод подтверждается ходом встречи с руководителями вновь образованных органов местного самоуправления, организованной в краевой Думе специально накануне сегодняшнего мероприятия для того, чтобы максимально правдиво доложить здесь о первых шагах реформы. Разговор был предельно откровенный, но примечательно, что основные положения реформы не вызвали сомнения ни у кого. Более того, муниципалы не хотят даже мысленно возвращаться к тому, что было. Они действительно ощущают себя руководителями территорий и учатся работать по новому. Они требуют передачи им капитальных вложений, выделения положенных средств на ремонт сельских дорог, то есть они начинают заниматься тем, что ждут от них людиДа, есть проблемы, вопросы, которые следует законодательно корректировать и решать, но надо непременно двигаться вперед, а не загонять застарелую болезнь еще глубже. Я говорю это лишь потому, что имеется и иная точка зрения: "Может быть, не следует торопиться, давайте подождем". И такие сомнения наверняка имеют под собой основу. Если это неготовность по объективным причинам, в силу специфики какого-то региона, или ряда регионов - это одно дело. Но, на наш взгляд, нельзя допустить и асимметричности по времени реализации - важнейшей для страны реформы. Мы просто тогда разбалансируем и 95-й закон, и многие другие, взаимоувязанные с данной реформой. Более того, убежден, что судьба 131-го закона в большей степени находится в руках регионов. Поэтому регионам все равно придется проходить этот путь. И было бы более продуктивным выдержать временные параметры реформы, заданные законом. Тут срабатывает фактор: "обжегшись на молоке, начинаем дуть на воду". Безусловно, требуются и параллельные корректировки отдельных моментов. Например: В межбюджетных отношениях. Вот главный вопрос, с которым мы столкнулись: Согласно Бюджетному кодексу субъекты Российской Федерации могут часть своих налоговых поступлений перераспределять муниципальным образованиям для компенсации их недостающих доходов. Но лишь путем установления для всех муниципальных районов, поселений и городских округов единых нормативов отчислений. В условиях различного экономического состояния и несопоставимого налогового потенциала с одинаковой меркой к ним подходить никак нельзя. Возьмем, к примеру, налог на прибыль. При едином нормативе отчислений от налога на прибыль, предположим, в 50% в бюджете города Ставрополя появляется сумма около 363 млн. рублей, приводящая к избыточности его бюджета и требующая частичного изъятия путем отрицательных трансфертов. А для города Георгиевска - это всего 32,3 млн. рублей, что не решает проблемы наполнения доходной части его бюджета. А для сотен сельских поселений при отсутствии прибыльных предприятий этот норматив вообще ничего не дает. Только поэтому в крае мы не смогли в 2005 году в полном объеме применить эту норму. В итоге, не имея возможности поделиться налогами, приходится концентрировать финансовые ресурсы, создавая фонды на краевом уровне, а затем в форме дотаций направлять муниципалитетам. Минусы - налицо. (Например, в Ставропольском крае мы вынуждены были создать на краевом уровне целых 5 фондов на сумму 8,3 млрд. рублей для обеспечения путем дотаций сверху собственных и делегированных полномочий муниципальных образований. А это одна треть консолидированного бюджета края). Выход есть. Скорректировать статью 58 Бюджетного кодекса - предоставив право субъектам Федерации закреплять за муниципальными образованиями не одинаковые, а дифференцированные нормативы с учетом их различий в налогооблагаемой базе. Для нас сегодня - это главный вопрос. Далее. Не менее важным представляется и способ финансирования государственных полномочий, делегированных от субъекта Федерации муниципальным районам и городским округам. Законом предусмотрен лишь один способ - субвенция, которая абсолютно не заинтересовывает муниципалитет в исполнении чужих функций. А если эта субвенция еще и просчитана не в полном объеме переданных расходных обязательств, то отношение к их выполнению - более, чем прохладное. Очевидно, что более эффективным было бы закрепление и полномочий, и соответствующих доходов за муниципальными бюджетами. Решая задачу повышения эффективности местной власти, приближая ее к населению, а именно на это направлена реформа, нельзя забывать и о том, что ее эффективность должны обеспечивать, в том числе, и многие федеральные службы. Как краевую власть, так и население края очень настораживает тенденция ухода некоторых территориальных структур федеральных органов власти из районов - а это базовые административно-территориальные единицы краев и областей, на которые опирается муниципальная реформа. К примеру, модернизация налоговой службы в Российской Федерации привела к созданию межрайонных налоговых органов. Теперь в крае одна инспекция на 3-4 района, при населении по 60-75 тысяч человек в каждом и протяженности каждого по сто и более километров. А это прямой сигнал бизнесу - мол, мы уходим и вам тут делать нечего. Такая же картина сворачивания своих подразделений по Сбербанку, особенно в поселениях поголовно закрываются сберкассы, отделения почтовой связи. Становятся почему-то межрайонными отделения соцстраха и санитарного надзора. Перечень можно продолжать. Урок в этом плане у нас имеется. Вспомните, как когда-то были объявлены "неперспективными" отдельные населенные пункты, а сегодня их уже нет на картах регионов! Хотя неперспективных населенных пунктов нет, есть бесперспективные условия для жизнедеятельности. И похоже, неперспективными могут стать уже не малые села и хутора, как 30 лет назад, а целые районы! Получается картина, при которой, как справедливо заметил по этому поводу Сергей Михайлович Миронов в Великом Новгороде, левая рука не знает, что делает правая! Четкое разграничение полномочий и ответственности между властными структурами совершенно не означает, что они должны размежеваться и работать в полном отрыве друг от друга. Тем не менее, основная задача этих служб состоит не в том, чтобы сделать работу удобной прежде всего для самих себя, Их задача - обеспечить необходимые условия населению, бизнесу, власти. Возвращаясь к реформе. Она, на наш взгляд, концептуально верно просчитана и имеет хорошие перспективы. Комиссия "Дмитрия Николаевича Козака - Игоря Ивановича Шувалова", на наш взгляд, достойно справилась с очень непростой задачей, поставленной Президентом. Наш, пусть небольшой, но опыт реализации 131-го закона, свидетельствует: вектор реформы, ее базовые принципы заданы абсолютно правильно, она назрела и вполне реализуема. Но совершенно недостаточно просто напечатать о ней в районных и областных газетах. В регионах потребуется задействовать весь административный и информационный ресурс, чтобы она завладела умами граждан и была осознано ими поддержана. И я искренне хочу пожелать всем нам успеха в решении этой важнейшей государственной задачи! Благодарю за внимание.